Судді КАС ВС розповіли про новели Закону України «Про адміністративну процедуру

Судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду виступили з лекціями в межах тренінгу для суддів адміністративних судів на тему «Закон України “Про адміністративну процедуру” та його вплив на здійснення адміністративного судочинства», організованого Національною школою суддів України та проєктом ЄС «Право-Justice».

Суддя КАС ВС Олеся Радишевська ознайомила слухачів із загальними положеннями Закону України «Про адміністративну процедуру», розкрила значення основних термінів і категорій, запроваджених із прийняттям цього законодавчого акта.

Вона зауважила, що цим Законом передбачаються три різні адміністративні процедури, які містять розбудовані стадії, етапи, дії щодо виконання / прийняття адміністративних актів: адміністративне провадження (неконфліктні провадження); адміністративне оскарження (досудове провадження); виконання адміністративного акта.

Водночас, як зазначила доповідачка, Законом України «Про адміністративну процедуру» можуть бути встановлені особливості адміністративного провадження для окремих категорій адміністративних справ. Такі особливості мають відповідати принципам адміністративної процедури, визначеним цим Законом (ч. 2 ст. 3 Закону). Крім того, до приведення законодавчих актів у відповідність із цим Законом вони застосовуються в частині, що не суперечить принципам цього Закону (п. 3 розд. ІХ).

Суддя розповіла про межі правового регулювання, а також про принципи адміністративної процедури. За її словами, з огляду на аналіз ст. 41 Хартії основоположних прав ЄС можна дійти висновку, що конструкції, закріплені в цій статті, відображені в Законі України «Про адміністративну процедуру». Зокрема, йдеться про право на участь в адміністративному провадженні, право особи витребувати та надати документи та інші докази, право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності в порядку адміністративного оскарження або судовому порядку.

Звернула увагу Олеся Радишевська і на принципи належного врядування. Як  приклад доповідачка навела справу ЄСПЛ «Рисовський проти України», яка констатується на особливій важливості того, щоб органи публічної влади дотримувалися принципів належного врядування. Вони передбачають, що у разі, коли йдеться про питання публічного інтересу, зокрема якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, публічні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на публічні органи покладено обов’язок запровадити внутрішні адміністративні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть правовій визначеності в цивільних правовідносинах, що торкаються майнових інтересів.

Ознайомила суддя і з Рішенням Конституційного Суду України щодо дотримання концепції належної адміністрації (справа № 7-рп/2009 про скасування актів органів місцевого самоврядування).

Також доповідачка звернула увагу на судову практику КАС ВС, у якій застосовуються концепції належного врядування (good governance) та правової процедури (fair procedure), базуючись на розумінні принципів адміністративної процедури, що закріплені у ст. 2 КАС України та ст. 4 Закону України «Про адміністративну процедуру», з властивими особливостями тлумачення принципу верховенства права.

Суддя КАС ВС Олена Губська зупинилася на суб’єктах адміністративної процедури. Вона зазначила, що адміністративний орган вирішує справи, керуючись предметною та територіальною компетенцією. При цьому, як зауважила доповідачка, може існувати спір щодо компетенції між органами. Такий спір обов’язково вирішується шляхом погодження між цими органами на основі принципу законності й ефективності.

Стосовно учасників адміністративного провадження, то до них належать адресат (питання про права та виконання обов’язків якої вирішується в адміністративному акті) та заінтересована особа (на права, свободу чи законні інтереси якої негативно впливає або може вплинути адміністративний акт). Саме тому адміністративна процедура має максимально врахувати інтереси, сприяти прийняттю неконфліктних, прозорих та збалансованих рішень, наголосила суддя.

Доповідачка також розповіла про осіб, які сприяють розгляду справи (свідок, експерт, спеціаліст, перекладач). Вона пояснила, що, на відміну від учасників адміністративного провадження, особи, які сприяють розгляду справи, не мають особистої заінтересованості в результаті її вирішення.

Олена Губська звернула увагу на те, що в Законі з’явилася новела щодо адміністративної взаємодопомоги. Так, адміністративний орган може звернутися за адміністративною взаємодопомогою до іншого адміністративного органу з метою вчинення однієї чи декількох необхідних дій у рамках адміністративного провадження.

Суддя висвітлила і питання щодо правонаступництва. Вона зазначила, що правонаступник зобов’язаний виконувати всі обов’язки реорганізованого органу перед учасниками адміністративного провадження та особами, які сприяють розгляду справи (ч. 2 ст. 25 Закону). Водночас усі рішення та дії адміністративного органу є обов’язковими для його правонаступника (ч. 3 ст. 25 Закону).

Розповіла доповідачка також про постанову ВП ВС від 8 грудня 2021 року у справі № 9901/348/19 стосовно правонаступництва, у якій Суд, зокрема, вказав, що функції держави не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком, коли держава відмовилась від таких функцій взагалі. Особливістю адміністративного правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов’язків, що відбувається із суб’єктами владних повноважень, сама собою повинна бути публічною і врегульованою нормами адміністративного права. Крім того, ВП ВС зазначила, що існує фактичне та процесуальне правонаступництво. При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, і враховувати таке: якщо орган державної влади припинив свою діяльність, то суд має залучити до участі в справі правонаступників; якщо відсутні правонаступники – до участі потрібно залучити орган, до компетенції якого належить вирішення питання про усунення порушених прав, свобод чи інтересів. У разі зменшення обсягу адміністративної компетенції державного органу, не пов’язаного з припиненням його діяльності, до участі залучається інший суб’єкт, до компетенції якого належать функції відновлення прав.

Суддя КАС ВС Сергій Уханенко звернув увагу на ключові новели щодо прийняття адміністративного акта.

Доповідач зазначив, що за загальним правилом адміністративний акт має бути у письмовій формі. Проте можливе існування й усних адміністративних актів, які на вимогу особи, що звернулася до адміністративного органу, повинні бути підтверджені письмово. Усний адміністративний акт у випадках, передбачених законом, має фіксуватися в матеріалах адміністративної справи. Оформлення акта в письмовій формі здійснюється протягом 5 робочих днів з дня його прийняття. 

Лектор розповів про структуру адміністративного акта, зокрема окреслив його вступну, мотивувальну, резолютивну та заключну частини.

Сергій Уханенко висвітлив питання щодо набрання чинності адміністративного акта. Він зауважив, що адміністративний акт набирає чинності стосовно учасника адміністративного провадження з дня доведення його до відома відповідної особи, якщо інший строк набрання ним чинності не передбачений законом або самим адміністративним актом. При цьому доведення до відома особи здійснюється шляхом: вручення акта або надсилання його поштою (рекомендованим листом з повідомленням про вручення); надсилання на електронну пошту чи передачі з використанням інших засобів телекомунікаційного зв’язку; публічного оголошення, оприлюднення згідно з вимогами законодавства; усного повідомлення у випадках, передбачених законом. Адміністративний акт, який стосується великої кількості осіб, доводиться до їх відома через офіційний вебсайт адміністративного органу та/або шляхом публікації в друкованих ЗМІ із зазначенням суті рішення, порядку ознайомлення та оскарження.

Суддя також зауважив, що інформація про час і спосіб доведення адміністративного акта до відома особи фіксується адміністративним органом у матеріалах справи.

Крім того, Сергій Уханенко зазначив, що адміністративний акт є нікчемним, якщо він містить очевидні значні недоліки, зокрема: відсутні відомості про адміністративний орган, який його прийняв; не дотримано його стандартизованої форми; прийнятий органом, який не має на це відповідних повноважень; виконання адміністративного акта може спричинити злочин; його виконання є об’єктивно неможливим. Відповідно, такий адміністративний акт не набирає чинності.

Верховний Суд